清代內閣與軍機處

滿清以異族身份入主中原，人口不及漢人多，文化水平不如漢人高，為求長治久安，仍實行明朝的內閣制。

清朝的內閣置大學士四人，滿漢各二，協辦大學士二人，滿漢各一。滿人較漢人被重視 (此乃異族入主必有之特色。清之前，元也是以異族入主中原。元乃一蒙古族建立之朝代，亦有不少偏蒙古、色目，輕漢、南人之政)。另外，又有「議政王大臣會議」，軍政大事皆由各議政王商討決議。

隨著君主年歲增長，加上康雍乾三帝皆有雄心壯志，其自不願容許任何對己之束縛，而欲把大權操於手 (這情況和明太祖時期有點相似)。「議政王大臣會議」率先被廢除 (因它是對皇帝依己意行事的最大障礙)。雍正用兵西北時，設立軍機房，從此，政令繞過內閣，直接由軍機房發出，軍機房直屬於皇帝，不久改稱軍機處。

軍機房的設立，最初是為了應付軍事上的需要，因當時內閣所處位置偏遠，難以把最新的軍事消息收集，而又極易洩露軍事機密，故另立一全新的臨時機構，補內閣之不足。乾隆時，各軍事遠征結束，一度撤銷軍機處。不過，嘉慶時，軍機處重新被設置，此時的軍機處，職能有重大的轉變，它不再是負責軍事，而是擴及一切政務，直至清末為止。故此，軍機處成為一中央政治機構，實始於嘉慶。

軍機處初時亦如明太祖時期的內閣，是皇帝的秘書處之類，由皇帝從內閣找來官員擔任軍機處的職務。軍機處設有軍機大臣，以下又有軍機章京若干人，主理政務。

及後任軍機處官職的人漸以皇帝的親戚寵臣為主，軍機處內全是皇帝的心腹，皇帝經軍機處直接處理一切政務，成就清朝獨有的君主獨裁 (和明朝一樣，清朝未有重新設置宰相。其政治能有條不紊，不如明代之腐敗，和君主的素質有關。清代皇帝較明代的勤奮，康雍乾表現出色，嘉慶、道光、咸豐、同治稍有不及，仍多親身處理政務，未曾不上朝)。

軍機大臣和皇帝商討政事，皇帝給予自己的意見，由軍機大臣筆錄，再直下各級地方政府執行，地方政府上奏中央，亦需經軍機處，由其直送皇帝。

內閣未有被廢除，權力卻逐漸削減。軍機處下達政令時，仍是以內閣的名義，非用軍機處之名，有實無名，由此可知內閣仍保有一定地位。

軍機大臣除負責中央事務，還需前往地方進行巡察，了解各地方政府的治績。太平天國之亂後，軍機大臣始有漢人擔任，職能則無大改變。

總之，清代中央政制沿襲明代的內閣大學士制度。雍正以後，君主有集大權的意欲，加上軍事需要，遂置軍機處，初為軍事組織的它隨時日推移而兼政治等事務，最後更成為皇帝唯一信賴的政治機構，君主藉此可以獨裁。

辛亥革命後，民主制被引入，中國歷史進入新階段。

內閣制的施行與宦官專權

明太祖廢相，政歸六部。然而，太祖亦感政事之繁雜，遂生設一官以助己之意。請各位注意，此官之權必不可高至能和皇權對抗，而要其無此權，品秩上此官亦不能過高，這必是明太祖的盤算，否則其實可另立宰相，無必要多此一舉。

根據上述想法，太祖立文淵、東閣、文華殿、武英殿等內閣大學士。大學士最初只是代皇帝書寫記事，猶如秘書，卻無議政的機會，品位亦低，及至明成祖，大學士方可和皇帝議政，後來皇帝多不理政事，或魄力有限，大學士更負責提供政治建議 (稱為票議)，供皇帝參考，只需皇帝批紅。當時皇帝多採其說，一時內閣儼如皇帝的代表，此亦是內閣大學士權力的高峰。內閣大學士又生出首輔制，為內閣之首，世宗朝的嚴嵩、神宗朝的張居正，俱是任內閣首輔，有著如同宰相的權力、氣派。

不過，內閣制有三個問題。

(a) 批紅權操於皇帝而內閣大學士只是其秘書，一旦批紅權旁落，內閣大學士該如何自處；

(b) 內閣首輔雖有宰相之實，卻無宰相之名。孔子曰：「名不正，則言不順，言不順，則事不成，事不成，則禮樂不興，禮樂不興，則民無所措手足」，可見名於中國傳統中更重於實，大學士無宰相名而做宰相事，品位又不高，不少品位比其高的官固然不會受其差使，品位比其低的做起事來也心不甘情不願，結果，執行上，內閣制面對著極大的困難；

(c) 首輔權力大，內閣大學士爭相角逐，有爭必有黨派勢力形成，引發黨爭。

這三個問題一直發酵醞釀，竟促成明朝之宦禍。

中葉以後，皇帝多不上朝，神宗更是二十年不朝，皇帝久居深宮，以宦官代己理政。本來太祖曾立宦官及后妃不得干政鐵牌，成祖時卻因宦官助其得位，對宦官極寵信，宣宗更設內書堂，教宦官讀書識字。宦官有干預政治的能力，加上手握批紅權，內閣大學士之依皇命行事實化成依宦官旨意行事，凡事看宦官之鼻息而不可逆之，造成宦禍日烈，朝政腐敗。張居正依於宦官馮保才能推行改革便是一好例子。

有名無實的行政困境令內閣大學士及首輔不可靠自身之威望處理行政事務，遂只好求借力量於外。一般來說，外力有二，一為皇帝，二為有威望的品位高的大臣。因明行君主獨裁，臣又必依君，君又不朝而以宦官作喉舌，結果，大學士只好和宦官聯合，偶爾亦會和后妃勾結。

爭奪首輔之位要有靠山方可成功，宦官於是成為各大學士爭相巴結的對象。

宦禍日烈，大學士爭權奪利，皇帝不朝，及至思宗，雖有意改變，卻因大錯已然鑄成，其才不足以挽救，明朝步入滅亡。

內閣大學士及首輔各為不同理由巴結宦官，而宦官之所以如此被巴結，全因其手上有批紅權，批紅權旁落又間接源自明太祖廢相，君主一人獨裁而來，黃梨洲「有明之無善政，自高皇帝廢相始」，一語道破，實具深意，不深知明代中央政制，難以道出。

太祖廢相，建立內閣，雖可成就君王獨裁、避免宰相謀反，但大權極容易旁落。宦官粗通文墨、君主資質平庸等，卒之釀成宦官專權，明朝亦因而衰落。

不過，話分兩頭，內閣的議政風格仍近似唐之三省議事堂議政，收集思廣益之效，可見其仍有歷史之傳承處。惟得不償失，教人惋惜。

明太祖廢相與君主獨裁成為事實

黃梨洲於《明夷待訪錄》曾言：「有明之無善政，自高皇帝廢相始」，此可謂對明代中央政制之缺陷作出了極恰當的批評。事實上，明自太祖以後，中國的中央政制出現了不一樣的變化，打破了秦漢以降的傳統，而此破傳統的行為正是廢宰相。

太祖即位之初，仍有宰相的設置，胡惟庸乃當時宰相。及後發現胡惟庸有異心，欲取而代之，太祖遂將他及相關人等一律處死，此事牽連甚廣，史稱「胡惟庸案」。此案的出現，固然反映著傳統相權和皇權的對立關係，但更重要是它令太祖開始不再相信宰相。

這是否和太祖過度猜疑的心理有關？某程度上言，是。可是，綜觀歷朝做法，縱使君主真的對臣下猜疑，因宰相事務之繁，君主一人無力完全處理，其疑忌始終無法化成對宰相的根本廢除，而只可構成對相權的抑制，漢武帝即為一例。

觀乎明太祖，胡惟庸案後，他政歸六部 (六部之外，又置都察院，掌監察；大理寺，負責最後的案件判決，為最高司法機關，而六部各有一長官，遇有大事亦會互相議論)，以後任何奏摺不需再經宰相，而是直接由六部給皇帝，皇帝許可即直接發還六部執行。皇帝成為國家最高決策人，無人可分擔其職務，這是需要何等有魄力的皇帝方可做到。黃仁宇謂明太祖是魄力大得驚人的皇帝，實非虛言。

不過，明太祖魄力大是一回事，其子孫是否具如此魄力又是另一回事。況且，由皇帝作最高決策而無宰相加以制衡，獨裁的機會也大大提高，唐代三省制尚有開明的一面，至明可謂完全失其特色，極端的君主獨裁由可能成為真實，明太祖難辭其咎。

誠如筆者過去分析，中國歷朝中央政制的本質就是專制。專制也者，皇帝有專制之可能性，此和事實有無專制是不同的，後者是另一回事。錢穆舉出唐三省之制抑皇權、漢武帝之尊崇董子公孫弘作為中國君主無專制之例證，這其實是混淆了兩層。中國歷朝中央政制，只能如牟宗三所言，是「開明專制」，它的落實可以開明，本質始終是君主專制。

古代中國是君主專制，只是由於儒家思想的薰陶，造成歷代皆對知識分子、忠臣、學者等有一尊敬，即使是身居全國最高位的皇帝，也不願對這群人作無理打壓，否則將造成天下人不服。但縱然如此，這是意識形態對皇權的無形限制。制度自身是無力約制君主的。此乃古代中國一可悲的狀況。

之所以說明太祖令君主獨裁由可能成為真實，細緻言之，是因為：

(1) 他完全撤銷了歷代對君主的唯一的形式限制 - 宰相制，而撤銷又從胡的謀反而來，儒者及人民無抗拒的理由；

(2) 他對《孟子》進行刪減，除去革命一節，削弱儒學及民間輿論對君權的無形限制，高唱忠君之論；

(3) 他對大臣廷杖，使士人無心政治，在朝官員名聲朝不保夕，自不和皇帝作對。

一步步掃清對君主的制約，君主無所節制，獨裁自然由可能成為真實了。

不過，明清兩代出現君主獨裁，不等於整部國史都是君主獨裁的歷史。如果將國史的開明性質視若無睹，未免有違史實。

宋代的二府三司與臺諫制度

唐以下是五代，五代後是北宋。北宋的中央政制承襲北朝歷隋唐的三省制，卻有一些地方作了極大的改動，這和其經歷過五代的紛亂，力圖避免重犯昔日錯誤有關，亦涉及太祖的心理。

宋代的中央政制分中書門下、樞密院、三司 (戶部、度支、鹽鐵)，中書門下掌政務，樞密掌軍事，三司理財 (統稱「二府三司」)。很明顯，和唐代的中書、門下、尚書三省相比，中書、門下被合併為一。這並無大不妥，不妥在於以往中書門下宰相有極大的權力，至宋代則被削弱，宋代中書門下的首長所掌握的權力遠不及唐代的中書令等。

當然，這和宋代皇權漸漲有關。

須知內外朝、皇相權之爭一直存在於中國歷代中央政制中，唐宋時也不例外。唐太宗多次言要殺魏徵這田舍翁，正反映出三省制下，皇相權間的衝突仍然存在。而唐太宗最終沒有把魏徵殺害，亦表現出唐代基本上是皇權尊重著相權，不強要相權屈服其下。

可是，宋代則不同。由君主要求臣下「站對」起，皇帝似乎有意展示給外廷看他擁有較高的地位，一定程度上迫使臣下屈服，作為外廷首席人物的宰相，自然亦不能再擁有和皇權相等之權力，而必須有所制約，成為皇權的臣服者。此亦可以視為中國由開明專制走至君主獨裁的先聲，宋太祖開其端，而完成於明太祖。

故此，宋的中書門下雖管政務，卻權力不大，皇帝的意向較多起決定性作用。

至於樞密院，首長為樞密使，不過，此職卻非由武人充任，而由文人。這是基於對唐末五代武將專擅的恐懼，為防新政權再被武人篡奪，宋太祖遂令文人掌軍事。

不過，文人不懂軍事，如何執掌？問題正出於此，事實上，宋代因文人掌軍事而造成軍事失利的事情極多，貽誤戰機、誤作進攻時常發生，又加上輕武政策，各兵卒皆須於臉上刺字，對武人是極大的恥辱，上無能而下無力，連埸敗北遂由此起。

所以，宋的樞密院可免軍人干政，卻為日後軍事積弱留下伏筆。

三司的設置是比較成功的，各路設轉運使，將各地稅款收歸中央，確能把唐末五代稅收不入中央之流弊革除，財政基礎穩固，對新生的宋代而言是有利的 (當然，隨著宋向遼、夏求和，加上其內部冗員冗兵過多，優勢已漸漸消失。可是，此非制度本身的問題，而是支出過多不能抵銷)。

宋代中央政制還有一重要部份，下迄明代仍承襲著，即是臺諫。宋代有諫院，明代稱都察院，同以對百官彈劾為其主要任務，而只是對皇帝一人負責。

所謂彈劾，如果是一理性的彈劾，彈劾者必須以事論事，不能公報私仇，亦不可偽造他人罪名以交差 (此處牽涉教育及人格培養，可見施行困難)。彈劾能保障官員各盡本分，故有不少人採用。

宋代的臺諫，原意是保障百官各盡職責，但由於後來皇帝有「寧可諫錯，不可不諫」的指示，不諫失職，諫錯可免，諫官進諫時遂不再客觀論事，而是任意取官員一些小錯 / 偽造錯誤以交差，伴隨而來的影響是百官做事時變得畏首畏尾，以免動輒犯錯而被諫，尢有甚者更得過且過，敷衍塞責，政治效率下降。

有謂宋代臺諫是失敗的，可是，宋代臺諫之失，實非臺諫施行的原意之失，而是臺諫的預備工作未完備，加上不明諫諍是重質不重量，妄迫諫官作臺諫造成的。

總言之，宋之中央政制已不同於隋唐，少了開明，多了弊病。臺諫也是宋中央政制的一部份，但因預備工作不足，皇帝又強迫諫官進諫，否則失職，臺諫的彈劾終失原意而成為交差作業，此種交差也令百官因循，政治效率受損。

宋代積弱，一部份是由中央政制的缺陷造成。

唐代的三省制

黃仁宇曾言唐宋為中國歷史上的第二帝國 (《中國大歷史》)，和秦漢及明清相區分，可見此時期實有其獨特性。和秦漢一樣，唐宋亦有著自身的政治制度，並各具其特色，有別於以前各朝，本文仍從其生成基礎、制度特色予以簡單介紹。

陳寅恪指出，唐皇室因有外族 (突厥) 血統，胸襟較寬廣，故其所施行之制度較前朝所行的皆要開明 (《隋唐制度淵源略稿》)。這正可應用於談唐代之中央政制。

唐代主要以三省制為主，相權分立而不獨尊，而平民士子只要有才，通過科舉亦能進身其中，不如魏晉南北朝時期只有門閥貴族子弟才可任高位，這一切實非前朝所能為。錢穆以此說中國政治有民主而無君主專制 (《中國歷代政治得失》)，並非全無根據。不過，如前文所言，此仍屬相對開明，制度實行起來無專制之跡非等同制度本質上無專制。

唐分中書、門下、尚書三省，中書負責起草政令，經門下審查後，由尚書省執行。門下因負責審查，故有封駁權，皇帝同意中書起草的詔令，若被門下封駁，皇帝仍不能強行將之通過，中書仍須重新草議，再交門下省。由此可見中國政治雖是以專制為本質，皇帝卻始終未有將之實踐。

門下可將中書的詔令無數次封駁，此不時造成二省政見不合的情況，妨礙政策制定，影響效率。唐太宗有見及此，遂設政事堂，讓中書門下省的長官得以先商討，達至共識後才草議，減少封駁過多的問題。參與政事堂論政的人除中書門下的長官，還有「參知政事」及「同中書門下平章事」。被通過的詔令，皆下放至尚書省 (長官為尚書令，後為左右尚書僕射)，尚書由六部組成，分吏、戶、禮、兵、刑、工，屬政策執行部門，有別中書門下制定政策的職能。

三省六部制非始於唐，其源可追溯至北朝，至隋而廣泛施行，隋能平陳統一，有謂是隋可行三省六部之有效率之中央政制，陳的中央政制則無效率、部門職能不明，可見三省六部制的偉大處。唐承隋制，又再將其完善化，遂成後代所讚頌的開明制度。

毫無疑問，三省制的相權三分令宰相專權的局面不會出現，政事堂的設立亦有集思廣益、令政見得以交流之優點，封駁權一定程度上也對君權的膨脹起了牽制作用，然而，隨著時日推移，流弊叢生仍無可避免。

唐玄宗天寶以後，宰相數目有遞減趨向，終至後來李林甫、楊國忠專權弄政，三省優點喪失。又宰相一人獨大，臣下政見必傾向於宰相，或被迫傾向，自此政見不復有交流的餘地，宰相一人的決定取代政見的相互提出、補充，幾乎成為唐中葉以後政治特色。這一切不代表三省制自身設立的目的、價值失敗，而是三省制的施行似乎已適應不到當時歷史環境之改變，因而使三省制失敗。用錢穆的話，即制度已失去了其精神 (《國史大綱》)，以致失敗。

今時今日，評價這段中央政制史，實更該看清是制度自身的缺陷使其失敗，還是制度初設時的原意出錯使其失敗。

唐的三省制在實行上雖日漸敗壞，制度自身仍未被完全廢除，及至宋代，制度大體沿襲，卻作了大量修改，唯其制之架式不變，唐在中央政制史上承先啟後的貢獻不可被抹殺。

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三省制度之形成

魏晉南北朝時，三省的規模漸告形成，成為日後隋唐中央官制的濫觴。所謂「三省」者，即中書、門下、尚書三省。

「尚書省」早設於西漢武帝時。至東漢光武帝，其多用尚書協助處理政事，三公權力被削，遂有「雖置三公，事歸台閣」之情況。東漢靈帝時，尚書成為獨立機關，掌握政治實權，但名義上仍屬少府 (即內朝)。至曹操時，改尚書為外朝官，脫離少府，自此尚書成為最高行政機關。尚書台 (南朝的梁時開始稱省) 之長官為尚書令，其下有尚書僕射。

由於尚書由皇帝的私人秘書成為國家行政機關，皇帝必須另置一秘書，中書於是設置。曹操執政時，始設秘書令起草詔令。魏文帝時，改秘書為中書，和尚書並列，稱「中書省」。西晉時，政治中心由尚書移至中書 (近東漢三公權力移至尚書)，中書省長官中書監及中書令成為實際的宰相及副相，決定政令，尚書只受命執行而已。東晉時，中書又成為外朝行政機關。

「門下省」即是用以取代中書原有職務而設。長官為侍中，漢魏以來，侍中權任日隆，南北朝時成為實際宰相。可是，尚書令、中書監令及侍中同有宰相之名。

日後唐代之三省制，中書負責起草詔令，門下可對詔令封駁，尚書受而行之，其權力及職責之分配，實肇始於魏晉南北朝。魏晉南北朝為第二帝國的預備期，於此可見。

補充一點，北朝自魏孝文漢化後方始用三省制。

兩漢的中央及地方政制

兩漢的中央政治制度可說是承接著秦朝開創的規模格局而來，故要說兩漢的中央政制，最好的方法還是由秦的中央政制開始入手。秦自始皇統一六國後，中央政制上建立三公九卿制，所謂三公，分別指丞相 (掌管全國政務)、太尉 (掌管全國軍事) 及御史大夫 (掌監察，後來御史大夫下有御史中丞，協助御史大夫處理皇室一切事，駐在皇宮，皇帝有事，先交待給御史中丞，再交至御史大夫，轉交丞相，丞相有事，也依此報給皇帝)。九卿，則包括奉常 (掌宗廟禮儀祭祀)、郎中令 (掌宮殿門，戶並統領在殿中侍衛的諸郎官)、衛尉 (掌宮門屯衛兵，為皇帝的衛兵司令)、廷尉 (掌刑法)、治粟內史 (掌國家糧穀財貨，即管理國家財政)、少府 (掌山海池澤稅收，以供奉皇室，即是管理皇室經濟)、太僕 (掌皇室車馬)、典客 (掌歸義蠻夷，負責外交事宜) 及宗正 (掌宗室事務)。大體而言，三公屬處理國事之官，九卿則是處理皇室事務的官員。在秦以前，處理國事及處理皇室事務之官之分並不明晰，至秦始把宰相由家宰轉為總理全國政務的丞相，化家為國，此可說是秦在中央政制發展上所作出之一大貢獻。

到了西漢，其中央政制仍襲秦舊，三公依舊指丞相、太尉及御史大夫，只是丞相改了名為司徒 (或稱大司徒)，太尉又名為司馬 (或稱大司空)，御史大夫為司 (或稱大司空)。至於職權上，西漢三公大抵和秦的三公無異。不過，西漢的丞相下有十三個秘書處，稱為十三曹。一西曹，主府史署用。二東曹，主二千石長吏遷除，並包軍吏在內。三戶曹，主祭祀農桑。四奏曹，管理政府一切奏章。五詞曹，主詞訟。六法曹，主郵驛科程，近似現在的交通部。七尉曹，主卒曹轉運，是負責運輸的。八賊曹，管盜賊。九決曹，主罪法。十兵曹，管兵役。十一金曹，管貨幣鹽鐵。十二倉曹，管倉谷。十三黃曹，主簿錄眾事 (參錢穆《中國歷代政治得失》)。西漢初年，十三曹職權極重，而一律歸於相府 (嚴耕望謂秦漢時代乃「丞相集權制」)；皇帝方面則有六尚，六尚為尚衣、尚食、尚冠、尚席、尚浴與尚書，值得注意的是尚書，後來發展至東漢光武帝，這個皇帝的秘書處權力日重，三公實權被削，遂有「雖置三公，事歸台閣」的情形出現。

三公以外，西漢又沿襲了九卿的制度，漢代的九卿，即是：太常、光祿勛、衛尉、太僕、廷尉、大鴻臚、宗正、大司農、少府。他們的官位都是二千石，又稱中二千石。太常管宗廟、祭祀、禮儀、天象、醫藥、教育，下有史令、太祝令、太樂令、太卜令。光祿勛掌宮殿門戶，統領宮殿中的諸郎官，下有大夫、謁者、僕射。衛尉統領宮殿之衛兵，是皇帝的衛兵司令，下有衛令，衛兵稱「材士」。太僕掌皇室之車馬，下有中車府令。廷尉掌刑罰和罪案，下有廷尉正。大鴻爐掌外入貢和歸化之事務，亦管賓客朝覲的事。宗正掌皇室的事務，包括異姓親戚。大司農掌穀貨及鹽鐵專賣、平準均輸等財政事務。少府掌山海池澤之稅及皇室雜務、宮中供奉等。下有尚書令、尚冠、尚食、尚浴、尚衣、尚蓆。九卿職權大約仍如秦舊，為皇室事務官。

又述說西漢中央政制之演變有兩項不得不說之內容。第一，西漢初年，由於有「沒有軍功不可拜相封侯」之例，故漢初丞相多由有軍功者擔任，如陳平、周勃等。及至武帝，公孫弘以布衣卿相，自此漢之丞相可以儒者擔任。第二，因武帝為一雄才大略之君主，其不願受相權約束 (秦漢之中央政制旨在以丞相之權力制抑皇帝之權力，以避免皇權之無限擴張)，於是，他多用年長者為相 (使相權無力和皇權對抗)，又重用所謂「內朝官」(武帝先用尚書，後用中書)，實權於是由外轉移向內。武帝卒，朝政終為由外戚擔任之大司馬大將軍 (內朝官) 控制，王莽得以篡漢，肇源於此。

東漢的中央政制同於西漢。唯光武以後，尚書更被重用，權力大增，史稱「光武皇帝......雖置三公，事歸台閣。自此以來，三公之職，備員而已」。尚書首長尚書令主要掌典章詔命的傳達，三公不得預聞。另外，當時尚書已有審駁詔命及參議朝政的權。尚書權增，即內朝權重，外朝相權衰退。和帝以後，君主多夭壽，外戚、宦官先後以內朝官的身份干擾朝政，此和光武重使用內朝尚書不無關係（補充一下，尚書於靈帝時獨立，曹操後又改尚書為外朝之機構，自此，尚書漸和皇帝疏遠）。

至於兩漢地方政制之內容及演變概況，漢代 (不包括東漢末年) 主要施行郡、縣二級制，此乃承秦郡縣制而來。據錢穆所說，漢代大約有一百多個郡，一個郡管轄十個到二十個縣。漢代縣數，總在一千一百到一千四百之間。郡長官叫太守，地位和九卿平等，是二千石。不過九卿稱為中二千石，郡太守是地方上的二千石。郡太守調到中央可以做九卿，再進一級就可當三公，九卿放出來也可做郡太守 (見《中國歷代政治得失》)。郡太守有察舉權、地方司法權等權力；郡丞及長史則為其佐官；而主簿、功曹史等屬吏，亦由太守自行任免，以及自行賞罰，因此，太守和其屬吏關係密切 (此已佈下二重君主觀念，日後地方坐大的種子)。

西漢武帝時，為加強對地方的監察，分全國為十三州，稱為「部」。每部設刺史一人，以監督各郡國。刺史為中央所派，秩六百石，具「六條問事」之權，監察地方。刺史的監察對象主要是太守，不及於其他官員。又刺史濫用權力，吏民亦可批評。刺史每年八月出巡郡國，並無固定治所，也無屬員，年終回京匯報郡國吏治後，亦須丞相覆核，方作處理，更重要的是，刺史並無黜免太守的權力 ，其只是監察太守的政績。此為西漢刺史設置之內容。

不過，及至東漢光武帝時，刺史地位有所提升。刺史開始兼領軍權；刺史的監察權力，亦已超出六條範圍，監察對象遍及州境內所有官員，甚至邊疆將領。又刺史每年可舉薦人才，也可罷黜地方官員。東漢晚年，刺史更綜攬民刑諸政。黃巾亂後，朝廷為了有效肅清黃巾在各地方上的殘餘勢力，接納宗室劉焉的建議，改刺史為州牧，自此，刺史統領地方的政、軍、財權，其地位已高出太守之上。地方政制至東漢末年由郡、縣二級制演變為州、郡、縣三級制。

總括而言，兩漢政制乃承秦的政治規模及格局而來 (故黃仁宇有秦漢為第一帝國之稱)。不論是中央及地方政制，兩漢的制度皆極具秦制之痕跡。中央政制上，漢繼續施行秦之三公九卿制，只是名稱上略有變動；地方政制上，漢繼續施行郡、縣二級制，同於秦代。

秦、漢政制上之不同只在：中央政制上，漢越來越重內朝官 (外戚及宦官)、皇權之伸張以抑相權；地方政制上，漢越來越重地方刺史，以之制衡及監察郡太守，開展了州、郡、縣三級制之局面。中央政制上漢之不同於秦，終釀成外戚專權及宦官干政之禍；地方政制上漢之不同於秦，終使州牧割據、地方分裂。若我們視漢異於秦之處為中國歷史上秦漢一段之自然發展，則到了東漢末年，第一帝國之內部發展已順其發展勢頭而生出種種病痛，這些病痛不能由第一帝國自身消解，東漢因而滅亡，中央政權因而瓦解，魏晉南北朝之長期分裂，可說是第一帝國無力自救其病之結果 (由此可見錢穆謂東漢為「統一政府之墮落」是極合理及富卓見的)。

秦漢三公九卿制及其演變

中國歷史源遠流長，其中之一重要發展為政治制度。事實上，凡治國史者，政治制度史必是一極重要、極不可忽視之一門，以往史家曾多次指出，恕不多言。

政治制度，必有其自身的精神 (錢穆《國史大綱》)，而予此制度精神者，或是當時社會環境，或是歷史偶然。總之，它必不是平白而起，毫沒來由。換句話說，它有一基礎。

姑以此為原則，簡單介紹中國歷代中央政制。

言中國中央政制史，必由秦之三公九卿說起。蓋此制實已具備了此後中國歷朝中央政制該具的規模，如內外廷的分隔、政軍監察三權分掌等，故中央政制史必始於此。

所謂三公，指丞相 (掌政務)、太尉 (掌軍事) 及御史大夫 (掌監察)，另有御史中丞，以補御史大夫在內廷的不足，三公外又有九卿：奉常、郎中令、衛尉、太僕、廷尉、典客、宗正、治粟內史、少府。我們可作如此的區分，三公實是負責外廷，即日常朝政之事，卻不及皇室內廷；九卿則主要負責內廷皇帝的日常生活。

這實是由商周至秦之一大轉變。因商周丞相，舊稱宰相，是負責皇室之祭祀宰殺牲畜，屬內廷，至秦卻已成一外朝官，可見其變化 (錢穆稱之為「化家為國」，詳見《國史大綱》和《中國歷代政治得失》)。

然而，其雖是承商周而變，其歷史價值並不在承傳處，而在其開新。

及至漢代，三公職能大體沿襲，唯其官名有變 (改成司徒、司空等)，內外廷的區分亦保留。不過，值得一提的是，西漢內外廷的區分已不純粹是職務上的區分，而是涉及皇權與相權的矛盾鬥爭。

中國自秦以降即實行君主專制。君主專制的最大特色是：君主乃決定性的權力來源，無一組織及法律可對其有實質的束縛。唯一可賴以抑制君主的過份專橫，即為民間之輿論及大臣的犯顏直諫，然而，這基本上是非形式的抑制，既為非形式，即君主絕對有權對發言的臣民施以殺戮而無一法可保這群臣民的安危。

秦以下至清皆是如此，這便容易造成君主、臣民意見不合，繼而衝突，即皇權及相權之爭。一般而言，皇權多凌駕於相權，遂造成不少悲劇，不過偶有一開明的朝代，如唐初，相權則和皇權平衡，甚至凌駕其上。可是，這並不表示君主專制被消除，或不再存在，君主制的本質仍是君主獨裁，只是未曾顯露而已。

所謂開明，只能謂相對的開明，而非絕對的開明。

漢的內外廷、皇相權衝突見於漢武以後。漢武是一有為的君主，既欲有為，必不願臣下加以阻撓，故作了一決定，抑外廷而加強內廷的任用，甚至用內廷官代外廷官的職務 (如中書令)，及至漢武死後，此勢更盛，於此，出現了一新的官名 - 大司馬大將軍。此官之設置，顯是內朝官兼外朝事務之一例，任官者多為外戚，先是霍氏，後是王氏。王葬篡漢之前，便是出任大司馬大將軍。

大司馬大將軍的設立，令內廷權力提高。皇帝一旦年幼或昏庸，作為內廷重臣的大司馬大將軍即有權力過大的可能，形成皇權旁落。走至極端，即為朝代興亡繫於一人之手。

事實上，西漢末王莽篡位，可視為此官設立之流弊。

到了東漢，中央政制無大改變，卻有一特殊之處，即內廷自身之分裂鬥爭，繼而擴展至內外廷之爭，而當中是由皇權更迭貫穿其間。

東漢自和帝起，君主多年幼即位。母后臨朝，多用外戚。外戚屬內廷，權勢日盛，對君主時加宰制，遂構成君主日後的奪權意識。如何奪權？必依一比外戚更近己，又更可靠之力量，此於東漢皇帝而言，即是宦官。

宦官平時負責皇帝起居，故仍是內朝官。皇權漸漲下，他們被利用以對抗外戚，這全然不涉及外廷，只是內廷自身之分裂鬥爭。

可是，外戚知道皇帝想對付自己，必不輕易就犯，故又吸收一力量跟宦官抗衡 (實則和皇權抗衡)。如前所述，抑制皇權之力量不外乎朝中正直大臣的直諫及民間的輿論，而東漢太學生因光武獨尊儒術故，多關心社會政事，時為清議。民間輿論激烈，外戚自不放過此力量而取之與皇權相抗，發展至此，內廷內部的鬥爭方成為內外廷之爭。

二虎相鬥，必有一傷，在君主專制下，當皇權支持的那方勢力和皇權反對的那方爭持不下，皇權支持的那方是有勝利的必然性的，這正是後來外戚終於失敗，太學生被禁錮，宦官越加氣燄之因，由此例亦可見出中國歷史傳統只能是相對開明，而非絕對開明。

皇權的更迭，引致內廷分裂，再發展成內外廷之爭，可謂東漢政制史一大特色。

又秦之奠基，漢之承襲，為中國中央政制史揭開序幕。